Es finales de enero y Mario Abdo sonríe en su intervención en el Foro Económico Mundial en Suiza. Está intentando seducir con su proyecto de país. «Somos casi un paraíso fiscal», dice. Al mismo tiempo, en Paraguay, Eduardo Petta, su ministro de Educación, pedía a la ciudadanía en televisión que redondee su vuelto en una cadena de supermercados para que los estudiantes tengan pupitres este año. Unas semanas antes, los medios difundieron información que el Ministerio de Hacienda haría pagar el Impuesto a la Renta Personal (IRP) a los que ganaran dos salarios mínimos.

Mario Abdo no está equivocado al decir que Paraguay es casi un paraíso fiscal. Un lugar con impuestos muy bajos y regulaciones débiles. Es la misma conclusión a la que llega el Banco Mundial en sus «Notas de Política» sobre Paraguay publicadas en 2018. La presión y la recaudación tributaria del país está entre las más bajas de la región. Pero en Paraguay hay rutas que tienen que seguir haciéndose, hospitales que tienen que seguir funcionando y salarios que tienen que seguir pagándose. Para eso –y para pagar su creciente deuda externa– el Estado necesita recaudar. La diferencia entre Mario Abdo y el Banco Mundial es que donde uno ve oportunidad, el otro ve un problema.

Los impuestos en Paraguay se pueden definir en tres frases: Se recauda poco. Afecta más al bolsillo de los que menos tienen. Y se gasta muy mal.

La mitad del gasto del Estado paraguayo está sostenido por lo recaudado en Impuesto al Valor Agregado (IVA). El IVA es 10% en general y 5% para productos como los de la canasta básica y medicamentos. Es lo que se conoce como impuesto indirecto. Lo pagamos todos sin importar cuánto ganemos.  Es la clase baja la que tiene que gastar una mayor parte de sus ingresos para cubrir su consumo diario, como explicaba el ex ministro de Hacienda, Dionisio Borda en un artículo publicado en 2016: «los quintiles más pobres soportan proporcionalmente una mayor carga tributaria, si bien su contribución impositiva en términos absolutos es menor que la de los quintiles más ricos. En otras palabras, según la participación de los impuestos en sus ingresos, el pobre lleva una carga más pesada que el rico». Para Borda, que el Estado se sostenga más en impuestos indirectos (que ignoran si ganás más o menos dinero) que en impuestos directos (que contempla tu niveles de ingresos) hace que el sistema tributario paraguayo ahonde la desigualdad. En 2013, un artículo publicado por CADEP afirmaba que los que menos ganaban aportaban un 18% de sus ingresos en el IVA, que ya está en los precios de lo que compran en el supermercado. Para los que más ganaban, ese costo solo representaba el 4,6% de sus ingresos.

Además de tener tasas bajas, Paraguay recauda poco debido a todas las formas que tiene una minoría de evitar pagar impuestos. No sólo el IVA y el IRP en el país están entre los más bajos del mundo, sino que hay una multitud de deducciones y exenciones tributarias que favorecen, sobre todo, a quienes más ganan. Los gastos tributarios, es decir, lo que el Estado deja de recibir en impuestos debido a todas esas deducciones, equivalen al 1,9% del PIB. Casi el 75% de ello corresponde a devoluciones de IVA, como el que se benefician las agroexportadoras. En total, el Estado paraguayo deja de recibir más de 2 billones de guaraníes en promedio por año (más de 300 millones de dólares).

El Impuesto a la Renta Personal (IRP) fue vendido como un impuesto formalizador y, por su naturaleza, más justo. Pero como señalaba la investigadora Clara de Iturbe en una entrevista en 2018, en su forma actual presenta varios problemas. El primero es que solo tiene 2 tasas (8% y 10%) para englobar a contribuyentes con ingresos muy dispares. El segundo, que los gastos que se pueden hacer para deducir el impuesto son el tipo de gastos a los que acceden generalmente solo los que tienen más dinero: vacaciones, compra de acciones, inversiones inmobiliarias, viajes. El tercero es que no todos pueden pagarse un estudio contable para que aproveche todas las exenciones y así aportar menos, lo que se conoce como “costo de oportunidad”. El resultado es que a datos oficiales en 2016, las 10 personas con mayores ingresos registradas en el IRP pagaron una tasa promedio de apenas 1,6%. En algunos casos llegó a 0%.

La necesidad de eliminar algunos de estos agujeros en la recaudación es algo en lo que el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional coinciden. En su última misión en Paraguay, el FMI concluyó que “el impuesto a la renta personal es de 10%, pero este impuesto solo aporta el 0.1% del PIB. Reducir las exenciones y deducciones y mejorar la paga del impuesto va a aumentar la recaudación, incluso si los porcentajes no se tocan”.

El mito de la inversión extranjera

Además de recaudar, los impuestos son un mecanismo para propiciar o no ciertas condiciones económicas. Cuando Mario Abdo se ufanaba del casi estatus de paraíso fiscal de Paraguay en Suiza, lo hacía para presentar una imagen de país amigable con la inversión empresarial. Pero en 2017 Paraguay quedó en el penúltimo lugar de Sudamérica en cuanto a inversión extranjera directa se refiere. Según el Banco Mundial, “el ambiente de negocios, el marco regulatorio débil y el déficit de infraestructura parece pesar más que los incentivos fiscales” para los inversores a la hora de decantarse (o no) por Paraguay. El propio ránking del Foro Económico Mundial donde Abdo intervino en enero, y que es elaborado con base en una encuesta a miles de ejecutivos de empresas en el mundo, sitúa a Paraguay en los últimos lugares en la calidad de caminos, transparencia y eficiencia del sistema legal.

Según el Banco Mundial, “el ambiente de negocios, el marco regulatorio débil y el déficit de infraestructura parece pesar más que los incentivos fiscales” para los inversores a la hora de decantarse (o no) por Paraguay.

El Banco Mundial propone a Paraguay, por ejemplo, un impuesto progresivo sobre la tierra. Más bajo para las tierras forestadas y más alto para las tierras agrícolas comerciales. También propone aumentar gradualmente el impuesto al tabaco y al alcohol, tanto para aumentar la recaudación como para desalentar el consumo debido a su impacto en salud pública. Pese a sucesivas subas en el caso del tabaco, Paraguay sigue teniendo el impuesto más bajo de la región y las enfermedades relacionadas al tabaquismo le cuestan 100 millones de dólares cada año al Ministerio de Salud. El proyecto de impuesto al alcohol y las bebidas azucaradas, presentado por el PDP, duerme en el Congreso.

Un impuesto que queda fuera de las recomendaciones del Banco Mundial es uno de los más discutidos en el país: el de la exportación de soja en estado natural. Además de recaudar, el Frente Guasú dice buscar alentar la industrialización del grano. Los productores de soja dicen que las agroexportadoras trasladarían a ellos el costo.

La calidad del gasto público: el elefante en el cuarto

Cada escándalo de planillerismo, cada denuncia de desvío de dinero, cada escuela que se cae es un recordatorio que se recauda poco, con dinero de los bolsillos de los que menos tienen y que lo recaudado se gasta mal. La alta percepción de corrupción en Paraguay dificulta cualquier discusión sobre impuestos. En palabras del ex ministro de Hacienda, Dionisio Borda: «El círculo vicioso en el cual el Estado está atrapado: instituciones débiles, corrupción, ineficiencia, escasa disponibilidad de recursos y baja calidad de la política y de la gestión pública». Casi la mitad de los ingresos públicos se van en sueldos. El mal gasto se suma a los bajos impuestos en un país que «no logra financiar bienes y servicios públicos a un nivel necesario (…) sin aumentar su deuda» dice el Banco Mundial.

Pese al crecimiento económico que se lleva todos los titulares cada año, un problema de salud puede ser fatal para la economía de la mayoría de las familias de Paraguay. La clase media vive en la estribera, utilizando su aumento de ingreso en los últimos 10 años para suplantar lo que el Estado no puede darle. De hecho, Paraguay retrocedió en el Índice de Desarrollo Humano, que mide el acceso a salud, educación y nivel de vida digno de cada país. En 2003, ocupaba el puesto 84 de 175. En 2017, el 110 de 188 países. Aumentar la inversión en lo que se conoce como capital humano –el bienestar y la formación de la gente– es esencial para asegurar que el país tenga una buena productividad a largo plazo. Se calcula que un estudiante paraguayo que termina el bachillerato está atrasado 4 años respecto a lo considerado como óptimo.

El crecimiento de la demanda interna de energía eléctrica hace, según el Banco Mundial, que el país tampoco pueda seguir dependiendo tanto de las transferencias de Itaipú y Yacyretá por la energía que cedemos a Argentina y Brasil, lo cual «ejercerá mayor presión para aumentar los ingresos fiscales». Como al principio: en Paraguay hay rutas que tienen que seguir haciéndose, hospitales que tienen que seguir funcionando y salarios de docentes que tienen que seguir pagándose. El paquete de reforma tributaria –que presentará el gobierno de Abdo al Congreso– definirá quiénes lo harán.